Documentos de la Reuni�n del 13 al 15 de Octubre de 1999 de la
COMISI�N INTERAMERICANA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Organizaci�n de Estados Americanos, Washington D.C.
Financiamiento del Desarrollo Sostenible
Antecedentes
El financiamiento del desarrollo sostenible ha sido un tema de gran preocupaci�n desde que se celebr� la Cumbre de la Tierra en R�o de Janeiro en 1992. En esa reuni�n se calcul� que se necesitar�an m�s de US$600 mil millones por a�o para ejecutar la Agenda 21 en el mundo en desarrollo. Tambi�n se estim� que cerca de US$125 mil millones de esa suma provendr�a de donaciones y pr�stamos concesionarios de los pa�ses donantes, una suma aproximadamente equivalente al 0,7 por ciento del PIB combinado de esos pa�ses.
En los a�os siguientes, la porci�n de asistencia oficial para el desarrollo nunca alcanz� la meta fijada en aquel compromiso de R�o y, de hecho, disminuy� del 0,33 por ciento del PIB en 1992 al 0,22 por ciento del PIB en 1997. El rumbo que tom� la asistencia oficial para el desarrollo no fue una sorpresa y ha intensificado la importancia de examinar y procurar fortalecer y mejorar los mecanismos innovadores de financiamiento internacionales e internos.
Se han celebrado desde 1994, dentro del sistema de las Naciones Unidas, cuatro reuniones de expertos para examinar este asunto. La �ltima fue en Santiago, Chile, en enero de 1997, y se inform� acerca de sus resultados a la Asamblea General de las Naciones Unidas en el per�odo extraordinario de sesiones de 1997. La Secretar�a General de la Organizaci�n de Estados Americanos, en respuesta a un mandato encomendado a la OEA y otras instituciones, para identificar medios y modalidades para fortalecer el financiamiento del desarrollo sostenible, llev� a cabo una reuni�n t�cnica el 30 de octubre de 1998 donde se incluy� la discusi�n de temas financieros dentro de un amplio contexto de pol�ticas de desarrollo sostenible.
Algunas Conclusiones
Desde la Conferencia de Rio varias conclusiones respecto al financiamiento y desarrollo sostenible han sido reafirmadas durante esta serie de reuniones. La ayuda ha disminuido a medida que la confianza en su utilidad se ha debilitado. Por consiguiente, resta mucho por hacer para recuperar el apoyo de los donantes. Una mayor transparencia ayudar�a a disminuir las condiciones que se le imponen y evitar cualquier desviaci�n del uso que debe d�rsele. Contar con pol�ticas econ�micas, sociales y ambientales claras, s�lidas y congruentes asegurar�a que los recipientes de la asistencia asuman un compromiso para lograr un desarrollo sostenible que merezca apoyo, y para que el apoyo concesionario que reciban no sea contraproducente ni se desperdicie. La aplicaci�n de esas pol�ticas permitir� un mejor uso de la asistencia actual y movilizar� recursos adicionales. Tambi�n guiar� a los consumidores y productores hacia patrones de conducta m�s sostenibles. De hecho, las pol�ticas correctas pueden detener la degradaci�n ambiental y reducir los costos de recuperaci�n.
Un beneficio adicional de la aplicaci�n de pol�ticas racionales es que �stas permiten a los pa�ses atraer y utilizar mejor los flujos de capitales privados externos, incluidas las inversiones directas y de cartera. Se ha sostenido que estos flujos deben desempe�ar un papel cada vez mayor en el financiamiento del desarrollo sostenible. De hecho, la inversi�n directa extranjera, que proporciona capital de riesgo que puede contribuir al crecimiento, el alivio de la pobreza, la capacitaci�n y las tecnolog�as favorables al medio ambiente, ha aumentado considerablemente desde la Cumbre de la Tierra. En 1998, los flujos de inversi�n directa extranjera ascendieron a cerca de US$155 mil millones, con US$58 mil millones o el equivalente al 37 por ciento, destinados para Am�rica Latina y el Caribe.
Durante las reuniones se discuti� tambi�n otros posibles mecanismos de financiaci�n. En cuanto al financiamiento interno, reducciones adicionales de los subsidios gubernamentales pueden constituir otra fuente de recursos para el desarrollo sostenible. La reducci�n en s� mismo puede ser beneficiosa: los subsidios normalmente distorsionan los mercados, a veces tienen efectos regresivos, y, s� bajan los costos reales de los recursos, pueden trabajar en contra de la sostenibilidad, abaratando el agua, los bosques, la pesquer�a, y los combustibles f�siles, promoviendo as� su explotaci�n excesiva. Los instrumentos econ�micos para el manejo ambiental tambi�n constituyen una manera efectiva de avanzar los objetivos ambientales y pueden generar recursos para el desarrollo sostenible. Entre estos figuran instrumentos tales como cargos sobre contaminaci�n e insumos contaminantes. En cuanto al financiamiento externo, el alivio de la deuda es tambi�n otra fuente financiera y debe incluirse como parte del paquete total de financiamiento para el desarrollo sostenible en la regi�n. Los impuestos internacionales son otra fuente potencial y entre estos figuran esquemas como el "Impuesto Tobin" dirigido a transacciones de divisas e impuestos sobre viajes a�reos internacionales.
Reuni�n T�cnica de la OEA
La reuni�n t�cnica de la OEA consider� varios aspectos de las pol�ticas, los programas y el financiamiento del desarrollo sostenible. Aunque no se enfoc� en la elaboraci�n de un extenso ni completo an�lisis sobre los diferentes tema, s� consider� la sinergia entre el financiamiento y las pol�ticas. La reuni�n permiti� un mejor entendimiento de tres amplias categor�as: (1) la promoci�n y el financiamiento de un mejor monitoreo de ciertos recursos ambientales clave, y mejorar el cumplimiento de las leyes y reglamentaciones ambientales en vigencia; (2) las externalidades globales y el potencial del comercio en derechos de emisiones de carbono como mecanismo para reforzar la conservaci�n de la diversidad biol�gica y la protecci�n de los bosques, y captar recursos financieros para fines de sostenibilidad; y (3) la comparaci�n entre instrumentos de mercado y mecanismos de comando y control como medios para controlar la contaminaci�n y movilizar recursos financieros para la sostenibilidad.
El monitoreo de los recursos ambientales es condici�n previa de todo programa de sostenibilidad ambiental y constituye un tema en que la cooperaci�n internacional resulta fundamental. El establecimiento de sistemas de informaci�n ambiental tambi�n podr�a facilitar el fortalecimiento de la capacidad al promover la cooperaci�n t�cnica y la obtenci�n de conocimientos entre funcionarios de gesti�n ambiental del sector p�blico y del privado. Asimismo, el tema de cumplimiento es cr�tico en la regi�n. La mayor�a de los problemas de contaminaci�n del medio ambiente se deben no tanto a la ausencia de legislaci�n ambiental, que en muchos casos es sumamente amplia, sino a la falta de aplicaci�n de la misma y a la estructura de la legislaci�n, que a veces dificulta su aplicaci�n. Asimismo, si hubiera sistemas de seguimiento m�s eficientes y se exigiera el cumplimiento de las leyes, se generar�an ahorros adicionales porque se reducir�a el costo de reparaci�n de los da�os causados al medio ambiente.
Entre los temas fundamentales de la categor�a "monitoreo y cumplimiento" se encuentran los relativos a la reforma y el fortalecimiento institucional, la fiscalizaci�n por el sector privado, y las multas por contaminaci�n y la designaci�n espec�fica de los ingresos que �stas generan a las instituciones que se ocupan del medio ambiente. Un problema conexo se refiere a exigir el cumplimiento de las reglamentaciones medioambientales a los agentes p�blicos.
Las externalidades mundiales (relacionadas con los gases de efecto invernadero y la diversidad biol�gica) podr�an ser una fuente de oportunidades para aumentar el comercio de servicios ambientales (principalmente en materia de conservaci�n de bosques y de diversidad biol�gica) entre la regi�n y los pa�ses desarrollados. Mediante este mecanismo se puede captar un gran volumen de recursos financieros que podr�an utilizarse para financiar diversas iniciativas. La reciente reuni�n de Kioto favorece mucho esta oportunidad.
Las conclusiones espec�ficas en estas materias son las siguientes:
El establecimiento de instituciones adecuadas de protecci�n del medio ambiente es condici�n necesaria para el cumplimiento de las normas relativas al medio ambiente. El subdesarrollo de las instituciones ambientales privadas (derechos de propiedad, mercados, etc.) parece relacionarse m�s a factores end�genos asociados a la falta de incentivos econ�micos para su establecimiento que a factores ex�genos. Por tanto, parece indispensable explorar pol�ticas que aumenten los incentivos econ�micos para establecer instituciones en los sectores privado y p�blico.
El establecimiento de instituciones p�blicas de protecci�n del medio ambiente es otra condici�n esencial del monitoreo ambiental y el cumplimiento de las normas. La asignaci�n espec�fica de ingresos procedentes de multas y derechos por servicios p�blicos es potencialmente muy valiosa, no s�lo como mecanismo para proporcionar financiamiento autom�tico a los organismos p�blicos a cargo de hacer cumplir la normativa ambiental sino tambi�n como incentivo para el fortalecimiento institucional en esos organismos. Los organismos ambientales podr�an utilizar parte de los ingresos de designaci�n espec�fica que reciban para mejorar los recursos humanos y la planta f�sica con que cuentan para su trabajo.
En parte debido a que no se entiende plenamente cu�les son los efectos de la contaminaci�n sobre el medio ambiente y en parte porque los funcionarios a cargo del medio ambiente carecen de capacidad para hacer cumplir las normas, los contaminadores del sector p�blico act�an con relativa impunidad en toda la regi�n. En algunos casos representan la fuente principal de contaminaci�n. Por ejemplo, la experiencia del Valle del Cauca en Colombia indica que, aunque los mecanismos vigentes controlaban eficazmente la contaminaci�n por parte de agentes privados, el progreso ecol�gico general sufr�a por la falta de cumplimiento por parte de los servicios p�blicos locales. Al dise�ar reglamentaciones ambientales adecuadas, es fundamental considerar el papel que desempe�an los contaminadores del sector p�blico, especialmente en lo que se refiere a mecanismos que suponen participaci�n privada en la aplicaci�n de las reglamentaciones.
Un tema interesante que ha sido destacado en los documentos es la necesidad de promulgar leyes y reglamentaciones que sean tanto realistas como posibles de aplicar, a diferencia de las antiguas leyes que tend�an a establecer est�ndares demasiado elevados que resultaban extremadamente dif�ciles de aplicar.
Las multas por contaminaci�n del medio ambiente no s�lo desempe�an un papel sustantivo como m�todos de captar ingresos sino que tambi�n representan importantes mecanismos para asegurar el cumplimiento de las normas. Podr�an constituir una forma eficaz de captar ingresos para mitigar los efectos de la contaminaci�n de los propios agentes que contaminan. Esto podr�a aumentar considerablemente la equidad de estos programas y, por consiguiente, aumentar el apoyo a los mismos por parte del p�blico.
La regi�n tiene enorme necesidad de recursos financieros para el desarrollo sostenible, y es poco probable que las fuentes locales de recursos sean suficientes para cubrir ni una fracci�n relativamente peque�a de esas necesidades. La ayuda internacional tradicional para el medio ambiente no ha constituido en el pasado una fuente apreciable de fondos, y con toda probabilidad disminuir� a�n m�s en el futuro. Una opci�n de importancia, todav�a sin explorar, es obtener los fondos mediante el comercio internacional de bienes mundiales, en particular de servicios clim�ticos proporcionados por el vasto bosque tropical que queda en la regi�n.
Se ha demostrado que la regi�n podr�a obtener un gran volumen de ingresos financieros netos participando en el comercio mundial de emisiones de carbono, siempre que el Norte reconozca expl�citamente que la deforestaci�n es una fuente de emisiones de carbono. En este marco hipot�tico, la regi�n podr�a vender parte de sus derechos de deforestaci�n y obtener enormes ingresos sin comprometer el crecimiento econ�mico futuro. Asimismo, esos ingresos aumentar�an en forma notable el valor de los bosques en pie, ofreciendo as� incentivos para el establecimiento de instituciones eficaces de derechos de propiedad en las �reas forestadas. La regi�n, por consiguiente, deber�a integrarse plenamente a los esfuerzos mundiales por reducir las emisiones de carbono mediante permisos de comercio y formular una serie de condiciones espec�ficas que se requerir�an para participar en ellos.
Para evitar los riesgos de diluir las medidas de reglamentaci�n entre demasiados instrumentos de mercado y mecanismos de comando y control, es preciso establecer prioridades en cuanto a las �reas concretas en que se aplicar�a cada instrumento. Si bien los instrumentos de mercado no son una panacea, son potencialmente atractivos en tanto que, en ciertas condiciones, pueden ser m�s eficientes que los mecanismos de comando y control o pueden complementarlos. No obstante, en los diversos documentos se han identificado instancias en que deben continuar utiliz�ndose los instrumentos de comando y control. Si bien el uso de los instrumentos de mercado y, a veces, de los mecanismos de comando y control han significado cierto avance en la gesti�n y el control de fuentes puntuales de contaminaci�n del agua, existe considerable desequilibrio con respecto a las fuentes no puntuales. Quiz� sea importante explorar formas poco costosas de tratar de encontrar una soluci�n a estas tambi�n.
[Sustainable Dev/tracker.htm][Sustainable Dev/tracker.htm]